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Cien años de política habitacional en Chile.
Introducción del libro 1906-2006. Cien años de política de vivienda en Chile.
Editado por María José Castillo, Arquitecta, profesora Universidad Nacional Andrés Bello, y Rodrigo Hidalgo, Geógrafo, profesor Pontificia Universidad Católica de Chile.

En diversas magnitudes y con diferentes expresiones, el problema de la vivienda sigue siendo acuciante en la sociedad mundial. La carencia de servicios de urbanización, a la que buscaba dar solución la vivienda higiénica de comienzos del siglo XX, se manifiesta aún con gran intensidad en los países del tercer y del cuarto mundo, razón por la cual es difícil abordarla, al menos en el corto plazo. Según la Organización de Naciones Unidas, casi un quinto de la población mundial —unos 1.000 millones de personas— no tiene acceso al agua potable y casi el 40% —unos 2.500 millones— carece de las condiciones de saneamiento básico adecuado (PNUD, 2006).

En las naciones desarrolladas, el alto costo de la vivienda y la dificultad que tienen las familias de bajos ingresos para acceder a ella constituyen un grave problema, situación que se ha visto considerablemente afectada por la llamada “burbuja inmobiliaria”, que elevó en forma notable el precio de los bienes inmuebles y generalizó el acceso del ciudadano común a los créditos hipotecarios de largo plazo. Sin embargo, la dificultad de los deudores para cumplir sistemáticamente con el pago de las cuotas mensuales está poniendo en jaque al sistema económico mundial, lo que lleva a pensar que la especulación de los bienes inmuebles es un asunto que, tarde o temprano, tendrá consecuencias en los vaivenes de la economía y, en definitiva, en la forma en que los sin casa accedan a la vivienda (Sánchez, 2003).

La vivienda se sitúa entre dos mundos: el privado y el público. En el primero, las personas llevan adelante su propia vida, habitan ese espacio y con ello le imprimen un carácter único y personal. Sus sueños y anhelos se manifiestan muchas veces cuando se adquiere la propiedad de la vivienda. En el segundo, la vivienda forma parte de un sistema mayor, el territorio donde se emplaza. En el ámbito urbano, la vivienda configura el espacio residencial, que no sólo está compuesto por las unidades residenciales, sino también por personas y grupos de personas, con su diversidad social y cultural, con sus necesidades de bienes y servicios, los que deben brindarse adecuadamente para que se produzca en propiedad el hecho urbano (Hidalgo y Sánchez, 2007).

Las acciones del poder público se han basado en múltiples enfoques. Han ido desde proveer una vivienda terminada hasta entregar suelo semiurbanizado, pasando por soluciones intermedias que han otorgado una unidad básica de tamaño mínimo con sus respectivos servicios de urbanización. Todas estas alternativas han ido construyendo una sección considerable de las áreas urbanas del país y en especial de las grandes áreas metropolitanas como la de Santiago. Estas intervenciones han contribuido a configurar los límites del espacio social de las ciudades, donde se han materializado los anhelos de gobernantes y pobladores por satisfacer una necesidad básica como lo es la vivienda.

Chile fue uno de los países de América Latina que más pronto contó con una legislación habitacional. El primer instrumento jurídico que aborda el problema de la habitación popular es la Ley de Habitaciones Obreras, promulgada en 1906. Por un lado, este texto legal es el punto de partida de un largo recorrido realizado por el país para aproximarse a la solución de sus problemas sociales. Por otro lado, esta normativa marcó el comienzo de las actuaciones públicas en el contexto de la vivienda social y tuvo importantes implicaciones en el inicio de la discusión en torno a cómo debían planificarse las ciudades chilenas, considerando los requerimientos que planteaba la localización de los primeros barrios obreros en aquellas áreas urbanas. Con una marcada orientación higienista, esta ley permitió un amplio margen de acción en la edificación de habitaciones baratas y salubres a los agentes privados. Esta labor comenzó a dibujar en la ciudad de Santiago los primeros bosquejos de barrios de viviendas obreras (Hidalgo, 2005).

Es precisamente este primer intento por normar el problema de la vivienda obrera el que sienta las bases de la realización de este libro: “1906-2006 Cien años de política habitacional en Chile”. Hoy parece necesario recabar antecedentes que alimenten la memoria urbana del país. El espacio de las ciudades no es todo nuevo y necesitamos comprender las respuestas que el Estado ha diseñado para abordar el problema de la vivienda, su evolución en el tiempo y la explicación de las estrategias que éste despliega en la actualidad.

Problemas en discusión: aportes y enunciados del seminario

Ante este desafío, un grupo de arquitectos, geógrafos y urbanistas de la Universidad Andrés Bello, la Pontificia Universidad Católica de Chile y Universidad Central de Venezuela convocaron al Seminario “1906-2006, 100 años de política de vivienda en Chile”. Este encuentro, realizado en el marco de la XV Bienal de Arquitectura, tuvo lugar en el Centro Cultural Palacio La Moneda entre el 10 y el 12 de octubre de 2006. Durante su desarrollo surgieron una serie de interrogantes, desafíos y enunciados que marcaron significativamente la discusión de las diferentes sesiones. Entre ellos destacamos:

- Como parte del fenómeno territorial y urbano la vivienda es una construcción humana compleja. La solución formal que se le dé no es sino un aspecto dentro de un universo de problemas que se busca resolver al momento de diseñar un proyecto de vivienda social.
- Entre 1906 y 2006, la construcción de nuevas viviendas refuerza una tendencia centrífuga de los más pobres a la periferia.
- ¿Por qué los habitantes rechazan las soluciones de vivienda que antes aceptaban? Entre sus objetivos, la política de vivienda debe generar topofilia (amor al lugar).
- El problema del suelo y su “supuesta” escasez produce las principales limitaciones para el desarrollo de una política de vivienda sustentable, que tenga presente los valores de la vida urbana: el contacto social entre los diferentes grupos y el acceso fluido a bienes, servicios y oportunidades de todo tipo (comercio, empleo, educación, salud…).
- Sin desconocer la importancia del suelo como variable, existen otros tan relevantes como éste, y entre ellos, la participación del ciudadano. Pero ¿cómo integrarla? No se trata sólo de acceder a la información en el momento oportuno, ni de ser convocado para dar una opinión; tampoco es suficiente compartir las decisiones. La participación debería iniciarse en el ámbito mismo de las competencias, teniendo en cuenta que el habitante conoce su realidad y tiene capacidad para dar solución a sus problemas.
- El ejercicio de la participación no tiene recetas sino principios: es una práctica. Supone un aprendizaje mutuo y la elaboración progresiva de un lenguaje compartido. Además la participación debe guiarse por un axioma: en el juego democrático todo ciudadano tiene el mismo derecho a hacer valer su punto de vista y sus preferencias.
- Si el camino es partir por una política de suelo, tal vez la política de vivienda debe reinventarse con nuevos objetivos: disposición del sujeto a comprometerse en la solución de su problema, valorar correctamente el papel del diseño, las costumbres y la cultura de los participantes. Pero también mirar hacia atrás y valorar la experiencia acumulada; tal vez tengamos ya algunas respuestas en la rica y variada tradición de nuestra política (9×18, conjuntos modelo de pequeña escala o escala humana).
- Hace falta crear conciencia en los técnicos y planificadores del problema de la vivienda y de las dimensiones que éste implica. Aunque parece una perogrullada, gran parte de los escollos de la política han pasado justamente por errores o “fallas técnicas” que van más allá del carácter mínimo de las soluciones.

A la luz de estos enunciados, la cuestión de la vivienda es más que una suma de miradas a la que deben converger los habitantes, los actores políticos y los distintos profesionales; es una construcción conjunta donde debe prevalecer el afán incesante por mejorar la ciudad y su calidad de vida con un sentido de equidad, no sólo en el espacio privado sino en el usufructo de los espacios públicos y equipamientos urbanos.

Respecto del quehacer de la arquitectura y del urbanismo, esta realidad compleja y multiforme nos obliga a repensar la formación universitaria en arquitectura respecto del tema de la vivienda social, con el fin de reconocer que, en el ejercicio de su profesión, y respecto de la vivienda social, el arquitecto debe necesariamente complementar su mirada con la de otras disciplinas. En efecto, el problema de la vivienda no se resuelve sólo a partir de la forma arquitectónica o del concepto urbano. No puede limitarse a ellos porque antes de presentarse la necesidad de una forma concreta ya debe haber una decisión política, unos recursos económicos y una consideración de los aspectos sociales, temas de los que el ejercicio de la arquitectura ha estado alejado. Recién entonces puede iniciarse la búsqueda de soluciones formales.

El problema de la vivienda tampoco es un ejercicio culto que permita experimentar con las posibilidades de la forma física, mientras la ciudad se construye, se mejora —o se destruye, se deteriora— como resultado de decisiones que no tienen relación con los problemas formales del diseño. Son decisiones políticas y económicas, a las que se suma la acción de miles de habitantes —acaso la mayoría— que prescinden totalmente de la asesoría profesional para concebir, construir, demoler, reconstruir y/o ampliar su vivienda, al ritmo de sus propias posibilidades. Entonces, el desafío consiste en poner las herramientas técnicas, la visión integral y la coordinación de los distintos saberes, al servicio de los barrios en transformación y de aquellos que están por levantarse.

Los aportes del seminario: el trazado de la obra

Estos enunciados estuvieron presentes en la elaboración de los trabajos presentados en el seminario y recogidos ahora en este libro, estructurado en cuatro grandes apartados. El primero, titulado El palimpsesto de la política de vivienda social, tiene relación con el origen y la evolución de la vivienda social en Chile, desde los primeros intentos desarrollados en ciudades como Valparaíso y Santiago, pasando por el estudio de conjuntos racionalistas de mediados del siglo XX en Concepción, hasta el análisis de los efectos sociales y espaciales de las políticas de vivienda de las últimas décadas en Santiago. De esto se derivan importantes preguntas y posibles respuestas: ¿qué entendemos por equidad en términos habitacionales? ¿cómo se logra la integración social? ¿cómo se regenera el capital social? ¿quiénes, si no los propios habitantes, tienen la capacidad de mejorar sostenidamente su vivienda y su entorno?

En el segundo apartado, centrado en Los desafíos de la participación en la política de vivienda actual, se analiza el resurgimiento de la demanda por participación —y sus matrices discursivas subyacentes— en el escenario actual, en que los actores implicados en la producción y gestión de la ciudad se reorganizan frente a los requerimientos que la economía, la sociedad y la cultura le imponen a la ciudad en su nuevo ciclo de desarrollo. Se señala que uno de los objetivos de la política habitacional debería ser, junto con proporcionar la solución habitacional, apoyar la evolución de la vivienda y en particular su crecimiento. Es necesario hacer un acercamiento desde la gran escala de la política pública, a lo pequeño y cotidiano, traducido en las posibilidades de ampliar su vivienda que manejan las familias, a fin de conducir el proceso hacia la consolidación de la vivienda como un capital, un patrimonio y, en definitiva, un bien durable y transable.

El tercer apartado consiste en discutir las Estrategias de recuperación y revitalización de conjuntos de vivienda social. En él se expone cómo el problema del crecimiento de la ciudad en extensión que resulta de las políticas habitacionales tiene su contrapunto en el abandono de los centros, y como a partir de esta situación se pueden proponer estrategias para recobrar el valor urbano de dichos espacios. A su vez se exponen las limitaciones que han tenido los programas de mejoramiento de barrios. Como conclusión, se señala que deben modificarse profundamente las políticas urbanas y de vivienda social. En este contexto es fundamental reconocer que el desarrollo urbano no se puede dejar sólo en manos del mercado, que no se pueden construir viviendas sin considerar la vida familiar que éstas acogerán ni los barrios que se constituirán.

Hemos destinado la cuarta y última sección a debatir sobre La experiencia internacional, con trabajos sobre la realidad latinoamericana, en general, y con la discusión sobre el caso venezolano, en particular. Estos trabajos describen la situación del déficit de vivienda en América Latina, y presentan algunos indicadores referidos a la inequidad existente en términos de calidad de la vivienda. En esta parte del libro se proponen alternativas para diseñar políticas de vivienda sensibles a las necesidades de los más pobres, así como posibles cursos de acción. La intervención de nuestros invitados venezolanos consiste en una reflexión sobre proyectos e intervenciones realizados en los asentamientos precarios, a lo que suman lecturas de las desigualdades urbanas en función de la brecha que presenta la distribución del ingreso, a partir de lo cual se preguntan: ¿cómo llegar a los más pobres? También proporcionan algunas respuestas a esta interrogante.

Bibliografía citada

HIDALGO, R. La vivienda social en Chile y la construcción del espacio urbano en el Santiago del siglo XX. Santiago: Serie Sociedad y Cultura, DIBAM, 2005.

HIDALGO, R. y SANCHEZ, R. Del conventillo a la vivienda. Casas soñadas poblaciones odiadas. En: SAGREDO, R. y GAZMURI, C. Historia de la Vida Privada en Chile. Tomo 3. Santiago: Aguilar, p. 49-83.

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). Informe sobre Desarrollo Humano 2006. Más allá de la escasez: Poder, pobreza y la crisis mundial del agua. Nueva York: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006.

SÁNCHEZ J. E. El mercado inmobiliario y los promotores: cambios en la gran empresa inmobiliaria. Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2003, vol. VII, núm. 146(091). Disponible en internet http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(091).htm